今天的世界是知识经济的世界，各国都在竞争技术人才。很多国家都制定了战略性的人才政策以吸引国际人才定居。但是吸引人才的重要性和政策不受欢迎是个两难问题，这时就凸显了政策制定者的重要作用。

中国政府在逐步开放留学，积累人才储备，进而引进海归学者、科学家和企业家的过程中扮演了至关重要的角色。他们努力提出创造性的政策，试着解决许多阻碍顶尖人才回国的一系列因素，包括官僚抵抗，制度性歧视，保守主义带来的政治经济危机，以及有缺乏稳定的终身教职等一系列问题，并带来令人瞩目的成就。

那些希望吸引海归劳动力的国家首先需要在科学基础设施上积极投资，提供等同于甚至优于发达国家的实验室和设备。Savaria和Miranda认为，当科技政策和科学投入相匹配、真正的机会出现的时候，早年去海外的淘金者自然会回国。然而，更重要的是一个国家的“软环境”，诸如法律、 文化和人际关系。Newland则认为，往返于家乡和移民国家的人回国，最根本的因素是法制，产权保护，公开、透明以及清廉的政府和一系列善治的措施，包括双重国籍或者绿卡等。

其次，吸引海归的另一个关键是东道国和收入差距。税收减免、居住津贴、高薪水、便宜的贷款和经费的自由处分权都会吸引海外人才回来。然而，这些优惠政策都不免带来本地学者的敌意，不少人会把海归看成是一种威胁。同时海归还会引起区域发展不平等。

再者，人的回流会可以改变权力的分配、想法和资源。即使海外人才不愿意回国，他们仍然可以通过侨民的身份为祖国发展做贡献。国家也希望能够借助他们的跨国资本。因此侨民们可以通过赫希曼所说的“退出”：也就是拒绝回国，或者是通过请愿和集体发声、抗议或者是海外的游说，来迫使当权者改变政策以吸引人员回国。

在改革的过程中，中国的领导者们试着积极回应这些问题。他们提供了经济补偿和特殊政策，把人才放在国家发展的第一位，加大科研项目投资力度，同时承诺人才自由流动，鼓励人们出国并认可他们在国外所学的知识。

目前，国家重点项目学科带头人中，超过七成是海归。

这些成就并非一日之功，而是通过许多代领导人的长期努力，让中国得以离开计划经济，闭关锁国的状态，在世界范围内储备人才，进一步成为人才回流的中心。然而，政策开放的过程遇到的艰辛和阻力也非同一般，于是在早期呈现出一种新领导上任，政策“放-乱-抓-死”的螺旋上升的路径。这个过程对其他发展中国家也有非常重要的借鉴意义。

1978-1998:游离于开放与收紧

改革开放之初，邓小平就对中国和世界的科研水平差距忧心忡忡。于是在1978年6月教育部组建了一次特别小组，研究管理留学事务。在会议上，邓小平批评当时的海外留学政策 “太死板” ，认为 “独立和自力更生并不意味着闭门造车” 。这次会议是留学事业的破冰之举。最初邓小平的想法是每年出去一万人，但教育部最终把名额定在三千人每年，部分是由于资金的分配问题。在1980年之前，所有留学生都必须得到教育部或是中科院的批准和资助。 1980年教育部试着开放了自费留学，然而紧接的一波高干子弟的自费留学潮导致项目被迫取消。

1984年春天，中国进一步开放了留学的大门。新的政策允许中国的大学和海外高校建立交换生，学生们可以直接申请海外奖学金。因此自1984年11月起，任何拿到海外奖学金的学生都可以出国留学。自费的学生想要出国只需公安局的批准，而不再需要通过教育部。教育改革进展迅速，到了1985年春，海外交换生，教材和学生的入学等方面都进行了一定程度的开放。中国国家科学基金也开始接受海外回国人员的项目申请。紧接着，留学生的配偶被允许出国陪读，导致回国人员的比例迅速下降。许多留学生获得海外的研究生学位后，在海外打工的配偶的支持下继续攻读博士学位。

教育部1987年的调查数据显示绝大多数1983年之后出国的博士生仍然滞留海外。时任国家教育委员会(等同于今天的教育部)副主席的何东昌因而宣布削减留学生的名额，增加短期访学学者，同时禁止了留学人员配偶的出国探视。政府资助的学生如果没有在五年内完成学业并回国，他们的家庭将遭到罚款。政策遭到中国在外留学生的抗议，国外基金会们和大学开始向中国学生提供奖学金，大部分学生不再依靠政府资助，因此这些条款很少得到实施。

上世纪80年代末，中央收紧了价值观和意识形态的控制，然而出国留学的人数大幅上扬。参加托福考试的人数从1989年的36,000人上升到60,000人。同时，受政府资助的留学生普遍滞留海外不归。因此政府进一步加强了对留学的管控，要求留学生出国前必须有不少于五年工作经验。同时留学审批被下放到省教育委员会，自费留学生的人数在1990年比前一年下降了13%。

留学生滞留海外的情况阻碍了邓小平通过海归以现代化中国的构想。1992年8月，政府下达文件允许签证过期的海外留学生可以在使馆续签签证，因公护照也可以转为私人护照。

突然之间，春暖花开。国内人才市场松绑了，海归们也不再必须回到原来的单位。公安部宣布公派留学生的家属们又可以出国了，这也意味着，资助留学人员的工作单位不能通过卡出国审批来讨要经济补偿。同年，人事部首次提出了一项促进海归回流的政策：在深圳、上海和福建设立工作介绍所，提供生活优待，比如更大的房子，高级职称，帮助家庭成员搬迁，提供研究经费，以及成立了一个国家级的海归联谊会。在1993年的十四届三中全会上确立的 “支持留学、鼓励回国、来去自由” 的十二字主旨，至今都是留学海归政策的指导思想。

1998-2012：伴随着争议的人才国际化

时任中共中央总书记的江泽民也意识到中国的人才属于全球人才储备的一部分，中国的科技管理人才需要到海外去增加人力资本。因此中国必须促进人才国际化。1998年5月江泽民发表了“北大讲话”，倡导建立属于中国的世界一流大学。政府同时设立了985计划以帮助实现这一目标。响应中央的号召，中国科学院扩大了百人计划的规模，从每年的20人扩大到每年100人左右。每个合格人员将获得高达200万元人民币的研究经费。教育部和香港地产大亨李嘉诚一同发起了长江学者计划，给予回国人员可观的收入补助。朱镕基在2001年的全国外资工作会议上进一步补充， “(中国)应当把外资工作的重点…. 转移到引进先进技术、引进现代化管理、引进专门人才方面来”。

同时，为了让海外华人研究者同时参与到国家建设中来，中央在1997年提出了“为国服务”的概念，与传统的“回国服务”不同，为国服务认可留在海外的公费留学生的贡献，即使他们不愿意“回国”。同时，政府为海外人员提供一系列便利，譬如允许同时保留海外和国内的职务，参与国内外合作项目，回国教书以及技术交流，在中国建立自己的企业等。

到了2000年前后，中央政府进一步提高了人才工作在政府工作计划中的地位。2002年2月，中共中央和国务院一同颁布了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》以推动“人才强国战略”。核心原则是对海归“完全的信任”，给予部分顶尖海归人才以领导地位。2002年底，作为分管人事和组织工作的政治局常委曾庆红提出党要进行人才管理，第二年建立的“中央人才工作协调小组”以协调超过20个部委和委员会的工作。

然而，随着海归数量的增加，吸引回国人员的另一个阻力慢慢显现出来。2007年的数据显示，2002年在美获得博士学位的中国大陆留学生高达92%仍然留在美国。相比之下印度的这个比例是81%，加拿大是55%，中国台湾和韩国分别为43%和41%，2007年当年毕业的留学生高达九成都希望留在美国发展。究其原因，研究机构内部的学术环境开放进度的缓慢是最大的障碍。 2004年对3000余名海归的调查显示，

最大的阻碍是 “人际关系太复杂” ，包含了官僚干预、隐性的关系网以及传统文化对海归的种种限制。

2007年的另一个调查发现，当海归考量回国与否的时候，他们

更希望看到一个全面改善的人才环境，而不是特殊优待。

2007年秋，人才工作经验丰富的李源潮就任组织部长，同时也接手了中央人才工作协调小组。在江苏任省委书记时李源潮曾制定了无锡530计划，为海归创业企业提供高达百分之五十的启动资金资助。来到北京之后，他瞄准了海外最顶尖的华人研究者，想要在人才引流上有大的突破。人才政策核心变为通过改善研究环境，打造一个 “宽松、宽容、宽厚” 的环境来吸引人才回国。在2009年，他动员各大城市打造各自的千人计划，每个城市都需要制定经济转型计划，以及帮助转型所需要的高端海归的数量，然后去海外招聘人才。然而这个计划遇到了很大的问题。由于最顶尖的华人在海外都拥有极其优渥的待遇和职位，超过三分之二的千人计划都选择不愿意放弃海外的教职。结果千人计划不得不推出短期项目，只要求每年两到三个月在中国任教。另一方面，为了兑现承诺，很多地方政府推选已经回国的人员参加人才计划。2011年为止，有大约50%的获奖人员都属于这种情况。

而研究环境的问题仍然没有很好解决。2011年中组部对千人计划成员的调查显示49%的人抱怨“研究风气不好，把很多的时间花在学术之外的“公关活动上”，另有45.9%的人认为“科研项目审批不透明，存在拉关系、走后门现象”。研究机构对千人计划的态度是矛盾的，有部分机构领导并不欢迎人才计划。在2012年六月组织部召集的一次会议上，北方一所985高校的校长对人才项目的高工资和奖金颇有微词。他认为给于海归过高的待遇是不公平的，会伤害到国内毕业的博士生和研究人员。该提议获得了中科院一个研究所所长的响应。他们都希望平等和无差别地对待研究人员，通过研究机构分配经费而不是通过竞争获取国家自然科学基金的经费。李源潮因而强调人才政策是为了促进 “发展” 而不是 “平等” 。

这个会议让我们得以一窥研究机构对新政策的抗拒的一个来源：大学校长和研究所所长们。

1999年时，中国最顶尖的38所大学只有不到四分之一的校长拥有海外的博士学位，另外大约四成的校长曾经在海外做过访问学者。而2005年一半的校长都拥有海外博士学位。

相比之下，科学院的国际化程度就不那么尽如人意。拥有海外学位的研究所主任的比例在2013年仅仅上升到26.8%（2002年为18.9%），还有超过四分之一（2002年为39.2%）没有任何海外学习研究经历。为了进一步研究中国研究机构的领导们谁更愿意吸引海归，我们收集了27所985高校1999年到2012年间每年引进的长江学者和千人计划学者的数量，以及校长信息进行量化分析。

结果发现，决定引进海归数量的校长有三个主要因素，校长是否是外部调任，校长是否有在海外的博士学位，以及校长是否还有进一步晋升的机会。我们发现，具有海外长期学习经历的校长可能更看重海归高端人才的价值，而具有晋升潜力的校长在执行中央政策方面也更加积极，所以这两类人群也许有更强的意愿对学校进行一定程度的改革。另一方面，从外部调任来的校长对于学校改革有更小的心理负担，更愿意改变学术环境。

在过去的二十年里，大学的改革者们进行了一系列广泛的人才管理创新，获得了一定的成功。管理模式主要分为三种：一，建立聘任双轨制，允许海归人才选择非编制内，拥有高工资和更大的发表论文压力的职业轨道；二，学校也可以建立具有更大自主权的学术特区，挂靠特区里的海归人员享有对经费更大的处置权。三，学校还可以聘任在海外保留职务的教授担任学院院长，结合学术特区对学校进行小范围改革。改善后的学术环境对海外人才有更大的吸引力。

2012–2018：展望未来

十八大以来，海归和留学政策进行了数次改革。一方面，中央进一步强调爱国主义在人才引进上的重要性，中央同时鼓励留学生到海外展示中国成就，增强中国软实力。另一方面，中央注重如何管理，用好已经回国的人员。在2013年的讲话中，习近平总书记在原有的 “支持留学、鼓励回国、来去自由” 十二字原则后又增加了 “发挥作用” 四个字。响应这一号召，地方政府纷纷成立海归人员协会，集中领导处于学校、私企等不同机构中的回国人员，并通过协会加强海归人员和党的联系。政府对移民管理的制度变得更加完善。2015年，中央深化改革领导小组提出需要一个更加合理而实用的境外人士管理办法，于是今年3月在公安部底下组建了副部级的国家移民管理局，负责协调拟定移民政策并组织实施。未来的成功与否还有待时间检验。

结论

纵观过去40年，留学和海归的潮流经历了巨大的变化。从1970年代国门紧锁到近十年的海归潮，开放趋势和旧制度之间的张力推动着每一轮政策的开放和紧缩。在1980年代早期，邓小平要打开留学大门以建设一个强大的现代化的中国，留学生们出于使命感而回国。到了1980年代中期，随着自费留学的扩大，年轻的一代人开始把职业考量看的更重，落后的科技投入是最主要障碍。随着经济发展，到了1990年代后期研究环境、文化因素成为阻碍人才回流的桎梏。尽管政府投入了很大的资金和努力仍然没有办法解决研究环境的问题以吸引最顶尖的人才。幸运的是，在政治动员下，一些学校开展了小范围的创新政策以吸引人员回归。通过人才竞争和鳗鱼效应，许多研究机构研究环境有了一定的改善，然而研究环境的问题仍然是当前阻碍人才回归的最大因素。2013年习近平总书记提出了 “支持留学、鼓励回国、来去自由、发挥作用” 的方针，进一步确定了鼓励人才流动的指导方针.我们可以期待一个越发壮大的海归群体、更加自由的人才流动的未来。